Good policy - 고용보험
IMF를 이겨낸 강력한 사회안전망
당시 실무 책임자에게 듣는 탄생 비사

사회안전망 차원에서 건강보험과 함께 가장 잘 만들어진 제도로 평가되고 있는 고용보험제. 수 십 년간 논의만 해오던 이 제도가 만들어 진지 불과 2년만에 들이닥친 IMF 위기. 실업자들이 대거 거리로 쏟아져 나왔을 때 오로지 의지할 곳이라고는 고용보험 밖에 없었다. 급시우(及時雨)와 같았던 고용보험 도입은 대표적인 ‘좋은 정책’으로 손꼽힌다. 고용보험제 도입 배경과 당시 노동부 실무 책임자였던 정병석 前 노동부 차관에게 소회와 에피소드를 들었다. 

글 | 유성호 기자

[POWER INTERVIEW]정병석 前 노동부 차관(한양대 ERICA 캠퍼스 석좌교수)
“노동부·상공부·경제기획원 세 부처 모여
축조심의 거쳐 만든 순수 관료들의 작품”

“당시만 해도 관료들이 책임감이 투철했다. 매일 같이 밤새 일하고 마치 ‘전쟁’ 같았다. 법조문 조사 하나하나 따지면서 심의를 거쳐 만든 것이 고용보험제도다”
정병석 전 차관은 몇 차례 관료들의 책임감을 강조했다. 그의 목소리에는 그만큼 사명감을 가지고 일했고 후회 없이 사회안전망을 만들었다는 자부심이 스며있었다. 
정 전 차관은 고용보험 도입배경부터 차분히 설명했다. 
정부차원에서 실업보험제도에 대한 논의는 이미 70년대부터 있어 왔지만 현대적 의미의 고용보험이 아닌 실업부조 또는 순수 실업보험적 성격이라는 것이다. 이같은 실업보험에 대한 논의는 80년대로 접어들면서 양상이 바뀐다. 1980년대 초 제5차 경제사회발전 5개년계획 수정작업 과정에서 실업자에게 사후 구제적 실업급여를 지급하는 전통적 실업보험제도만으로 생활안정을 보장하기에는 미흡하다는 데 의견을 모은 것이다. 
정 전 차관은 “실업급여보다 중요한 것은 실업 자체를 예방하고 고용구조를 개선하며 근로자의 직업능력을 향상시키는 것이기 때문에 직업훈련․고용안정사업 등이 결합한 제도에 걸맞는 ‘고용보험제도’가 등장하게 된다”고 설명했다. 
이같은 공감대로 인해 정부 내에서는 1980년대 초부터 ‘고용보험’이라는 용어를 ‘실업보험’과 구분하여 사용하기 시작했다. 1985년 하반기부터 1986년 상반기까지의 제6차 경제사회발전 5개년계획 입안 과정에서 노동부는 다시 고용보험제도의 도입을 반영하려고 노력했으나 ‘고용보험제도의 도입을 적극 검토한다’는 구절만 남기고 논의가 중단된다. 

Ep #1-실업보험 하면 나라 망한다 
정 전 차관은 “5공 시절 전두환 대통령이 유럽에 갔을 때다. 평일날 어느 바닷가 휴양지를 갔더니 젊은 사람들이 놀고 있었다. 대통령이 ‘이 사람들 뭐하는 사람들이냐’고 묻자 누군가가 ‘저 사람들은 독일 실업자들인데 실업보험을 받아서 이렇게 논답니다’라고 대답했다. 그러자 전 대통령은 ‘실업보험이란건 절대 하면 안되겠구먼. 그거 나라 망하게 하는 제도’라고 했다고 한다”는 믿거나 말거나한 일화를 소개했다. 
80년대에 실업보험제도가 제자리 걸음을 걸은 이유를 단편적으로 보여주는 에피소드다.  
87년 6.29민주화선언은 고용보험을 도입하는 일종의 ‘방아쇠’ 역할을 했다. 
노동운동이 활성화되면서 노동계 목소리가 커졌다. 
한국노총은 1989년 9월 25일 국회에 고용보험제도 도입을 청원하고 같은달 30일에는 노동부에 고용보험제도 도입을 건의했다. 
또 1990년 5월과 8월에 집권당인 민주자유당과 야당인 평화민주당에서 고용보험법 제정을 요구했다. 
이에 따라 제7차 경제사회발전 5개년계획을 수립하는 과정에서 고용보험제도 도입을 적극적으로 검토하기 시작했다. 1990년 8월 말에 제7차 경제사회발전 5개년계획 수립을 위한 기본구상이 발표되고 11월에는 각 부문 분과에서 논의가 시작됐다. 
고용보험은 처음에 사회보장부문계획위원회에 속했었다. 
사회보장부문계획위원회는 사회보험소위원회, 소득분배․공적부조소위원회, 사회복지서비스소위원회, 고용보험소위원회 등 4개 소위를 뒀다. 
고용보험소위는 한국노총 정책연구실장을 위원장, 한국경영자총협회 조사부장을 간사로 하고 학계인사 4명과 정부대표 2명 등 총 8명으로 구성됐다. 

Ep #2-고용보험 논의 소관을 바꿔라!
그런데 다른 사회보장부문계획 소위와의 형평성 문제가 대두됐다. 
다른 소위는 관련 정부출연 연구기관 연구위원이나 대학교수가 소위 위원장을 맡고 관련부처 담당과장이 간사인데 반해 고용보험소위는 노사대표가 각각 위원장과 간사를 맡도록 되어 있었을 뿐만 아니라 계획 시안을 실질적으로 마련해야 할 지정연구기관인 보건사회연구원 연구진은 포함되어 있지 않아 처음부터 삐걱거렸다.   
정 전 차관은 이에 대해 “고용보험소위가 인력수급에 대해 논의는 안 하고 실업보험만 많이 주는 방향만 이야기 해서 이렇게 해서는 안 되겠단 생각이 들었다”고 회상했다.  
사회보장부문계획위원회 소위였기 때문에 사회보장학자들이 주축이 됐다. 때문에 인력의 효율적 관리가 더 중요한 사안인지 몰랐다는 것이다. 
반면 실업급여만 많이 주려고 했는데 이런 접근은 당시 정서상 사회지도층과 국민을 설득하기 어려운 문제라는 지적이다. 
이에 따라 종전까지 순수한 사회보험적 성격의 제도로 이해하고 경제기획원 내의 사회개발계획과가 담당해 오던 고용보험제도의 도입과 관련된 업무는 인력 및 고용대책을 담당하는 인력개발계획과가 담당하기로 했다. 
아울러 사회보장부문계획위원회는 1991년 2월 고용보험 관련 계획은 한국노동연구원이 수행하는 것이 적합하다고 정부에 건의해 재가를 받았다.  
한국노동연구원은 1991년 3월초에 제7차 경제사회발전 5개년계획 사회보장부문 중 고용보험계획안을 마련해 정부에 제출했다. 
그리고 한국노동연구원과 노동부 간부들이 경제기획원을 방문해 고용보험제 도입 필요성을 설명하고 공감대를 형성하는 데 성공했다. 

Ep #3-주무 노동부장관이 ‘반대’
1991년 8월 23일 경제장관회의에서는 제7차 경제사회발전 5개년계획기간 후반기 중 고용보험제도를 도입하기로 최종 결정하기에 이른다. 
이 과정에서 또 하나의 에피소드가 있다. 
주무 장관인 최병렬 노동부장관이 ‘덜컥’ 반대하고 나선 것이다. 5공 시절 관료들의 정서 단면이 투영된 결과다.  
“내가 주무과장으로 고용보험 도입 필요성이란 제목의 서류를 가져가면 최 장관이 한번 열어 보고는 발밑으로 던졌다. 그리고는 “나는 반대요. 이거 하면 나라 망해요. 장관 바뀌면 추진하시오”라고 철저하게 반대했다. 이 멘트는 결재서류가 올라갈 때면 녹음기처럼 되풀이 됐다.
고시출신 행정관료와 별정직 장관과의 끈질긴 싸움이 이어졌다. 같은 건의 결재를 줄기차게 올리지만 최 장관은 번번이 집어 던졌다. 
반대한다는 데 왜 자꾸 가져오냐며 역정까지 낼 정도였다. 정 전 차관은 꾀를 내서 작전을 바꿨다. 
고용보험제란 용어를 빼고 ‘인력수급 원활화 대책’으로 제목을 바꾸고 결재를 올렸다. 
기자 출신 최 장관은 귀로 듣는 보고보다는 결재서류를 눈으로 꼼꼼히 읽는 스타일이었다. 한참을 읽다가 “이거 결국 고용보험 하잔 이야기잖소”하고는 다시 반려했다. 
장관이 그러나말거나 쉽게 포기하지 않는 게 정책부서 공무원들의 특징이란 게 정 전 차관의 설명이다.  
최 장관은 결재란에 체크 표시만 했다. 결재가 아니고 읽어 봤다는 표시다. 그는 고용보험이건 인력수급정책이건 끝까지 반대했다. 노사정이 찬성하고 전 해당 부처가 찬성했지만 최 장관만은 유일하게 반대했다. 
이후 비용부담으로 고용보험 도입에 소극적이던 경제단체까지 설득해서 부총리가 주관하는 정책조정협의회에 상정했는데 최 장관은 여전히 반대했다. 정책조정협의회 전날 최 장관을 설득해 돌발상황이 일어나지 않도록 신신당부를 했음에도 불구하고 말이다. 
회의 당일 당시 최각규 부총리가 말미에 “노동부장관은 주무부처니까 특별한 제안설명이 없죠”라고 하자 최 장관은 “아니요. 할 말 있습니다. 개인적으로는 반대합니다”라는 폭탄발언으로 회의를 휴회시켰다.  
최 장관은 전날 “장관이 계속 반대하는 데도 불구하고 전문직업 관료가 1년 동안 줄기차게 소신껏 밀어부치는 것에 대해서는 책임감, 열정, 논리 등 충분히 명문이 있다고 생각한다”며 “내일 회의에 가서는 공론에 따르겠다”고 말했던 터라 더욱 충격이었다.
그러나 최 장관의 속내는 공론에는 ‘찬성’이었지만 본인은 자신의 뜻을 기록에 남기기 위해 반대 발언을 한 것이라며 사실상 고용보험제 도입에 마지막 물꼬를 텃다.  
고용보험제도를 도입하기로 결정한 정부는 제도 모형을 개발을 위해 1992년 고용보험연구기획단을 설치하도록 했다. 연구기획단은 발족 이래 1년 동안 40여회에 걸친 주요 쟁점별 토의를 거쳐 12월 중간보고서를 노동부에, 1993년 5월 고용보험제도 실시방안을 정부에 제출했다. 
같은 해 12월 1일 국회 본회의에서 만장일치로 통과하고 12월 27일 고용정책기본법과 직업안정법 개정안과 함께 고용보험법이 공포됐다. 
정부는 94년 4월 노동부 직업안정국에 고용보험과를 신설해 고용보험제도 시행준비에 박차를 가했다. 초대 과장으로 정 전 차관이 임명됐다. 
이후 고용보험 업무편람 작성과 시행에 필요한 예규, 규정, 지침, 고시 등의 제정과 고용보험 업무를 일선에서 직접 집행할 지방노동관서의 조직정비와 인력 충원 및 사전 교육의 실시, 고용보험료 징수 및 피보험자관리, 실업급여 지급 등의 업무처리를 위한 전산프로그램의 개발 및 모의테스트 등이 이루어졌지만 관계부처 및 이해관계자간의 의견조율이 쉽지 않았다. 

Ep #4-2개월 만에 벼락 준비    
고용보험법시행령은 제도 시행을 불과 2개월밖에 남기지 않은 1995년 4월 6일, 고용보험법시행규칙은 시행을 1개월도 채 남기지 않은 1995년 6월 12일에야 공포됐다. 정 전 차관은 5월에 고용보험국장으로 실무를 진두지휘 했다. 
7월 1일부터 시작되는 고용보험제를 위한 준비기간이 너무 짧았다. 
뿐만 아니라 당시 경제기획원 예산실은 고용보험법이 제정된 이후에도 고용보험제도의 도입에 부정적인 입장이 강하여 제도 시행 준비에 필요한 예산을 제대로 지원하지 않았다. 
결국 고용보험 전산프로그램은 예산과 시간의 제약 때문에 장기적인 관점에서 개발되지 못하고 우선 보험료 징수와 피보험자 관리, 실업급여의 지급 등 당장 급한 것만 임시로 개발해 매우 불안하게 출발했다. 
현장 관료들은 헌신적으로 일했다. 매일 오후 7시 분야별 점검회의를 열고 미비점을 체크했다. 다행히 노동부가 지방청이 있는 관계로 강력한 행정력을 동원할 수 있었다. 추진 실적이 저조할 경우 문책하겠다고 하자 근로복지공단 등에서 협조를 잘했다. 
시행 초기 피보험자만 4~500만명을 헤아렸다. 이들의 데이터베이스를 입력하는 것도 큰일이었다. 그래서 상업고등학교 학생들을 대거 아르바이트로 동원해 일사분란하게 마쳤다. 
그래도 매일 밤샘 작업이 이어졌다. 가장 큰 문제는 역시 전산시스템이다. 메인컴퓨터와 데스크톱, 서버를 관리하는 통신업체가 모두 달라서 호환이 쉽지 않았다. 이런 우여곡절 끝에, 공무원들의 각고의 노력 끝에 고용보험이 출범했다.     

Ep #5-DJ 속주머니에 든 것은?    
98년 2월 출범한 DJ정권은 첫 업무보고를 강남고용안정센터에서 받았다. 국민의정부 전부처 통틀어 첫 업무보고였다. 바로 IMF로 인한 대량실업자가 양산되면서 사회문제로 대두되는 등 고용노동문제가 중요한 시기였다. 
고용보험법이 만들어지지 않았다면 사회안전망이 완전히 붕괴될 뻔한 아찔한 상황이었다. 
문제를 최소화하기 위해 98년에만 고용노동법을 두 번이나 개정해 상시인력 1인 이상 전 사업장으로 범위를 확대해 사회안전망을 촘촘하게 짰다. 또 실업대책위원회를 매주 총리 주재로 열었다.
당시 DJ 내각은 ‘실업대책내각’으로 불렸다. DJ는 안주머니에 ‘실업정책추진상황’을 넣고 다니면서 수시로 꺼내서 체크했다. 
특히 A4 한장으로 요약된 상황표를 국무회의 때 꺼내 들면서 유명해졌다. 이는 경제기획원 출신 이기호 노동부장관이 주례보고 때 정 전 차관이 만들어 준 것을 보고한 내용이다. 
각 부처에서 그게 뭐냐며 구할 수 없느냐고 난리가 났을 정도로 알짜배기 정보였다. 노무현 정권 때 차관으로 승진한 정 전 차관에게 노 대통령은 “고용서비스를 선진화시킬 것”을 주문했다. 그러면서 임기 중 고용안정센터를 서너차례 방문하는 등 깊은 관심을 가졌다.
정 전 차관은 고용보험제도에 대해 “타이밍 상 아주 잘 만든 제도”라고 자평했다. 제정할 때만 해도 IMF로 인한 대량실업이 발생할 것을 꿈도 꾸지 못했다. 경제협력개발기구(OECD), 세계노동기구(ILO)에서도 국내에 와서 보고 성공사례로 배워 갔다. 이들은 ‘체계적으로 관리를 잘했다’는 평가를 했다.
정 전 차관은 “부처간 협조와 조화도 좋았다. 정책 부조화를 경험하기 힘들 정도였다”며 “당시 공무원들 모두 사명감으로 똘똘 뭉쳐서 일궈낸 성공적 정책”이라고 말했다. 
정 전 차관은 서울대 상대 무역학과를 졸업하고 미국 미시간주립대학교 대학원에서 경제학 석사, 중앙대학교 대학원에서 경제학 박사학위를 받았다. 
1975년 제17회 행정고시를 수석으로 합격하고 1977년부터 30여 년간 노동부(현재의 고용노동부)에서 근무하면서 고용정책과장, 고용보험국장, 근로기준국장, 기획관리실장 등 주요 보직을 거쳐 노동부 차관을 역임했다. 
노동부 재직 시 최저임금제와 고용보험제 등의 주요 제도 마련에 중추적 역할을 담당했다. 2006년 1월 차관에서 물러나 한국기술교육대학 총장으로 간다. 2008년 6월 이명박 정권에 의해 임기를 못 채우고 학교를 떠날 때 전교생 3600명 가운데 3000여명이 편지를 써서 아쉬움을 전했다. 
교수협의회와 학생들이 사퇴반대운동을 펼쳤지만 정부 방침을 따라야 한다며 홀연히 학교를 떠났다. 
그는 지금 한양대에서 후학을 위해 진력하고 있다. 정 전 차관이 전한 고용보험제 후일담 속에 전문직업 관료들의 피땀과 애환, 그리고 자존심을 전해들을 수 있었다. 

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고용보험 도입 배경
산업구조조정으로 인한 고용불안 사태 발생
‘인력의 효율적 관리 체계’ 구축 위해 추진

90년대 초반 중소 제조업 분야에서 인력부족 현상이 일어났다. 제조업 취업자 수가 정점을 치면서 인력의 상당수가 서비스업으로 이동했다. 
때문에 중소기업 인력 부족 등 산업 부문간 인력 배치의 불일치가 심화되면서 유휴인력 활용 등을 위한 직업안정 기능의 강화가 요구됐다. 
특히 1992년부터 산업 구조조정으로 인력부족에서 고용불안 사태로 사회안전망이 급격히 위협을 받게 된다. 
이에 따라 인력부족, 고용불안 등 인력 수급 변동에 대비하는 근본적인 체도 마련이 시급해졌다.  
산업구조가 중화학공업을 넘어 지식경제로 넘어가면서 기업이 필요로 하는 인력구조가 바뀌었다. 
이에 따라 인력을 양성하는 직업훈련 제도도 함께 역할이 변하게 된다. 
1991년 제조업 취업자수가 516만명으로 우리 역사상 가장 많은 수를 기록한 이후 점차 감소 추세를 이어갔다.   
취업자 구성비에서는 이미 1989년 제조업이 27.8%로 가장 높았고 이후 감소세로 돌아섰다. 
정부는 제7차 5개년 계획 기간 중에 고용보험을 근간으로 하는 적극적인 노동시장 정책을 펼치면서 전면적인 인력관리 체제 구축을 추진하게 되는데 이것이 바로 고용보험의 도입 배경이다. 고용보험은 흔히 알려져 있는 실업급여를 통한 사회안전망 보다 실제로는 ‘인력의 효율적 관리’에 방점을 찍고 있다.

실업급여는 부차적인 사회안전망
정부는 1993년 고용정책기본법과 고용보험법 등을 제정했다. 고용보험법제 개편은 전 근로자 데이터베이스를 구축함으로써 국가 인적자원 수급을 효과적으로 관리하는 데 목적이 있다. 
이를 통해 인력 과부족, 고용불안 등을 적기에 대처하겠다는 것이다.
특히 모든 기업과 근로자들에게 평생에 걸친 직업능력개발 체제를 확립해 인적자원을 국가 핵심 경쟁력으로 관리하는 것을 주된 목적으로 하고 있다. 
1997년부터 1999년까지 IMF 기간 동안 고용보험제가 전면 확대되면서 고용안정에 절대적인 기여를 했다. 이 과정에서 직업훈련 시장이 단기간에 4배 이상 급성장했다. 
이후 여러 차례 고용위기를 겪으며 노동시장 정책이 큰 변화를 경험했으나 고용보험제를 근간으로 한 큰 틀의 능력 개발은 현재까지 유지되고 있다. 

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고용보험제도란
고용안정·직업능력개발·실업급여로 구성
적극적이고 선제적인 노동시장 종합 정책 평가

올해로 고용보험 도입 20주년이 됐다. 지난 7월 1일 20주년 기념행사에서 이기권 고용노동부 장관이 축사를 하고 있다.

고용보험이란 실직근로자에게 실업급여를 지급하는 전통적 의미의 실업보험 사업 외에 적극적인 취업알선을 통한 재취업 촉진과 근로자 고용안정을 위한 고용안정사업, 근로자의 직업능력개발사업 등을 상호 연계하여 실시하는 사회보험제도다.
따라서 실업보험은 단순하게 실직자의 생계를 지원하는 소극적이고 사후적인 사회보장제도에 그치는 반면 고용보험은 실직자에 대한 생계지원은 물론 재취업을 촉진하고 나아가 실업 예방 및 고용안정, 노동시장의 구조개편, 직업능력개발을 강화하기 위한 적극적이고 선제적 차원의 종합적인 노동시장 정책 수단이다.
자본주의 경제체제에서 근로자는 노동력을 사용자에게 제공하고 그 대가인 임금으로 경제생활을 영위하게 된다. 
그러나 실업이 발생하게 되면 근로자는 노동력을 제공할 수 있는 기회마저 잃게 되므로 실업은 근로자와 그 가족에게 있어서는 부상․질병․노령․사망과 마찬가지로 생활 안정을 파괴한다.
실업자라고 하는 유휴노동력의 존재는 국가의 인적자원의 손실을 의미할 뿐 아니라 근로자가 자기의 능력을 발휘할 기회를 상실함으로써 본인이 갈고 닦은 지식과 기능의 질적 저하를 가져오기도 한다. 
국민경제차원에서 보면 실업자 발생은 실업자와 그 가족의 구매력을 저하시켜 국내 소비수요의 감소를 가져오며 이는 다시 생산의 저하와 고용의 감소를 초래하여 실업을 더욱 확대 시키고 국민경제를 혼란에 빠뜨릴 수 있다. 
이 같은 차원에서 고용안정과 완전고용 달성은 어느 나라에서나 국가경제정책의 중요목표로 자리 잡고 있다.
자유경쟁을 원칙으로 하는 자본주의 경제체제하에서는 호경기에도 기업의 생존과 소멸이 끊임없이 이루어지기 때문에 그에 따른 어느 정도 실업발생은 당연할 뿐 아니라 기술혁신에 따른 산업구조의 조정과 경기변동에 따라 실업은 누구에게나 발생할 수 있는 사회적 위험이 되고 있다. 
따라서 실업 발생은 단순히 근로자 개인과 개별기업의 책임으로만 돌려 방치할 수 없고 국민경제 전체 차원에서의 책임이 커지고 있다. 
이와 같은 인식에 입각해 많은 국가에서는 실업보험 또는 고용보험제도를 실시해 정부, 사용자 및 근로자가 연대, 실업자의 생활안정을 도모하고 있다. 실업이 발생한 이후에 실업급여를 지급하는 소극적인 사후구제적 수단만으로는 실직근로자의 생활을 근본적으로 보장하기에는 부족한 점이 많다. 그래서 우리나라 고용보험제도는 적극적으로 고용촉진과 고용조정을 지원하는 고용안정사업과 근로자의 직업능력을 지속적으로 개발․향상시키는 직업능력개발사업을 포함하는 특징이 있다.
고용보험은 크게 고용안정사업, 직업능력개발사업, 실업급여로 대별된다. 고용안정사업은 실업을 최소화하면서 원활하게 이루어질 수 있도록 지원하는 사업이다.
직업능력개발사업은 사업주가 소속 근로자를 대상으로 실시하는 직업능력개발훈련 등을 지원함으로써 기업 내에서의 근로자에 대한 직업능력개발이 지속적으로 이루어질 수 있도록 여러 가지 인센티브를 제공하는 것을 주요내용으로 한다. 실업급여는 실직근로자에게 일정기간 실업급여를 지급하여 실직자의 생활안정은 물론 실직자의 조기재취업을 유도하기 위한 것이다. 

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고용보험제도 변천사
98년 IMF 때 전 사업장으로 확대
실업급여와 고용안정․직업능력개발 이원화

고용보험은 원칙적으로 모든 사업 또는 사업장에 적용된다. 다만 사업규모를 고려, 대통령령으로 정하는 사업 또는 사업장에 대해서는 예외가 인정된다. 
이러한 사업장도 근로자 과반수 동의를 얻으면 임의로 고용보험에 가입할 수 있다.

적용대상자 
고용보험법 제정 당시에는 고용보험의 적용범위를 실업급여와 고용안정, 직업능력개발사업으로 이원화했다. 
1998년 1월 1일부터 실업급여는 상시근로자 30인 이상에서 10인 이상으로, 고용안정, 직업능력개발사업은 상시근로자 70인 이상에서 50인 이상 사업장으로 확대했다. 
이때 IMF로 인한 대량 실업이 발생하자 정부는 3월 1일부터 실업급여는 상시근로자 10인 이상에서 5인 이상 사업장으로 확대 적용했다. 
이를 다시 7월 1일에 고용안정, 직업능력개발사업은 상시근로자 50인 이상에서 5인 이상 사업장까지, 10월 1일부터는 1인 이상 전 사업장까지 확대해 고용보험 혜택을 받게 했다.

적용제외근로자
1995년 7월 1일 고용보험제도 도입 시 당연적용 사업장 규모가 30인 이상이었기 때문에 자영업자, 가족종사자를 제외하고 이들 사업장에 속한 임금근로자는 고용보험의 적용대상이었다. 그러나 이들 중 고용형태의 특성상 고용보험을 적용하기에 어려운 일부 근로자는 적용 제외하도록 규정하고 있다. 
2013년 6월 4일부터는 65세 이상자의 노동시장 재진입이 증가함하고 실업급여 지급을 통한 재취업 지원의 필요성도 증대됨에 따라 기존 ‘65세 이상 자’에서 ‘65세 이후에 새로이 고용되거나 자영업을 개시한 자’로 고용보험 적용을 확대했다.
또한 고용보험은 특정직종에서 근로하는 국가 및 지방공무원법에 의한 공무원(별정직 및 임기제 공무원은 임의가입 가능), 사립학교교직원연금법의 적용을 받는 자, 별정우체국법에 의한 별정우체국 직원은 고용보험의 적용대상에서 제외하고 있다.
외국인의 경우에는 원칙적으로 고용보험을 적용하지 않으나 국내거주 자격(F-2) 및 영주의 자격(F-5, F-6(결혼이민))을 갖고 있는 경우에는 당연 적용대상으로 하고 기타 국내취업활동이 가능한 체류자격을 가진 경우에는 가입을 희망하는 경우 가입할 수 있도록 임의적용하고 있다.

고용보험 임의가입 적용
고용보험은 일반적인 적용대상 근로자 이외에도 보다 더 넓은 사회보험의 역할 수행을 위해 사회안전망이 취약한 대상을 고용보험에 임의적용해 보호하고 있다. 임의가입 대상으로서는 별정직․임기제 공무원, 50인 미만의 근로자를 고용하고 있는 자영업자가 고용보험의 적용을 받고 있다. 

고용보험 20년 주요 변천사